资讯︱广东省农业农村厅解读《关于加快推进农村承包土地经营权流转的意见》
近日，广东省人民政府办公厅出台《关于加快推进农村承包土地经营权流转的意见》（以下简称《意见》），提出了加快推进农村承包土地经营权流转的十条措施。9月23日，广东省农业农村厅厅长顾幸伟在省政府“政府工作话你知”在线访谈节目中围绕《意见》出台的背景、主要政策举措以及当前广东省土地流转热点、难点问题进行重点解读。
顾幸伟：土地是农业发展的基本生产资料，是农民最基本的生活保障，也是当下推进实施乡村振兴战略必须做好的一篇文章。推进乡村全面振兴，产业兴旺是重头戏，必须紧紧抓住土地流转这个“牛鼻子”“主心骨”，加快发展多种形式的农业适度规模经营。而我省农民承包土地细碎零散，加上近年来大量农业劳动力从农村转移到城镇务工、经商，多数农村土地由留守老人耕种，甚至出现了耕地撂荒现象，推进农村承包土地经营权流转迫在眉睫。
为深入实施乡村振兴战略，巩固完善农村基本经营制度，引导土地经营权有序流转，加快破解农村承包地细碎化问题，加快发展农业适度规模经营，省政府办公厅出台了《关于加快推进农村承包土地经营权流转的意见》，结合我省实际，提出加大财政奖补力度、深化土地股份合作制改革以及全域推进土地综合整治等十项具体措施，指导性、可操作性强，对破解农村承包土地经营权流转、发展农业适度规模经营困局意义重大。
顾幸伟：承包土地经营权流转是落实农村土地“三权分置”的重要举措，是指拥有土地承包经营权的农户依法将土地经营权流转给其他农户或经营主体使用的行为，即稳定承包权，放活经营权。承包农户可以依法通过转让、互换、出租（转包）、入股或其他方式流转承包土地经营权，鼓励农民将承包地向专业大户、家庭农场、农民合作社等流转，发展农业适度规模经营。土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利，在经承包农户或其委托代理人书面同意并向农村集体经济组织书面备案的前提下，还可将其依法转入的土地经营权进行再流转或依法依规设定抵押。
顾幸伟：当前，我省农村承包土地经营权流转工作稳步有序推进，截至2018年底，全省承包地流转面积1341.23万亩，占全省承包地面积3520.88万亩的38.1％。从流转面积的分布情况来看，流转集中在珠三角，其中珠三角的东莞、中山、珠海承包地流转率均在90%以上。珠三角承包地流转占流转总面积38.2%，粤东地区占14.6%，粤西地区占23.6%，粤北山区占23.6%。出租（转包）是我省农村承包土地经营权的主要流转方式，流转用途主要在粮食、水果和水产养殖，流转期限10年内的超过六成，主要流向一般农户。
主持人：可以跟大家介绍一下《意见》的主要内容吗？
顾幸伟：《意见》包含十部分内容：
一是加大各级财政奖补力度，全面推动土地规范有序流转；
二是加强以土地为中心的联合与合作，全面深化土地股份合作制改革；
三是创新体制机制，全域推进土地综合整治；
四是强化试点示范，着力打造一批典型样板；
五是加强项目倾斜支持，优先安排土地流转程度高的地区实施涉农项目；
六是健全流转管理服务体系，推动农村产权流转管理服务平台全覆盖；
七是支持新型经营主体承接流转土地，加快发展多种形式规模经营；
八是发挥集体经济组织功能作用，鼓励开展土地统筹经营与托管服务；
九是加强风险防范，切实维护土地流转秩序；
十是强化责任落实，助推土地流转提质增效。
顾幸伟：《意见》有两大亮点：一是加大各级财政奖补力度，加快构建政府鼓励、财政奖补，企业参与、社会投入，农民主体、依法有偿的土地流转新机制；
二是加强以土地为中心的联合与合作，全面深化土地股份合作制改革，要求每个县（市、区）在2019年选取一批具备条件的公司和农民合作社，开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点，2020年选取1-2个乡镇推进试点，2021年有条件的县（市、区）全面推进土地股份合作制改革。通过健全财政激励机制和开展土地经营权入股经营，既能有效降低农业生产经营主体土地租金成本，又能更好地调动农户流转土地的积极性，让农户参与农业产业化经营并分享增值收益。
事实上，对土地流转进行奖补，在我省已有探索，湛江市徐闻县大胆探索土地经营权流转改革，出台奖补政策，对于盘活土地资源、引导土地流转、促进农民增收具有重要作用，该县还制定出台《关于鼓励农村土地经营权有序流转实施财政奖补激励政策的方案》，当地广大农户特别是农业龙头企业纷纷表示拥护、支持这项工作。
同时，这个《意见》也有不少创新点，主要体现在：一是加强项目倾斜支持，探索将土地流转情况作为各级涉农项目安排的重要参考因素，优先安排土地流转程度高的地区实施涉农项目；二是发挥基层党组织在推进农村承包土地经营权流转中的引领作用，将服务推动土地流转作为重要内容，纳入推进乡村振兴战略实绩考核，每年通报表扬一批在规范有序推进土地流转助力乡村振兴工作中表现突出的县镇村及集体经济组织主要负责人等。凡是基层党组织引领作用发挥充分、各级责任落实到位的地区，土地流转和农业适度规模经营都很有特色，乡村振兴基础也较为扎实，采取“奖勤罚懒”、考核问效等措施，能持续调动各方面积极因素更好地服务推动土地流转，助力乡村全面振兴。
顾幸伟：放活土地经营权，推动土地经营权有序流转，政策性强。一方面，必须原原本本贯彻落实党中央确定的方针政策。根据新修订《中华人民共和国农村土地承包法》规定，土地经营权流转应当依法、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍土地经营权流转；不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境；流转期限不得超过承包期的剩余期限；受让方须有农业经营能力或者资质；在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。
另一方面要切实做好风险防控，《意见》特别强调加强风险防范切实维护土地流转秩序。一是不得搞强迫命令。不能剥夺和非法限制农民承包土地权利，严格把握好土地经营权流转和集中的度，防止土地过度集中到少数人手中。二是全面执行工商企业集中连片租赁农户承包地分级备案制度。建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度。加强对流转合同履约情况的跟踪监管和对流转土地用途的跟踪监控，切实保护基本农田，有效遏制农地“非农化”。三是加强纠纷调处。加快健全乡村调解、县市仲裁、司法保障的土地承包经营纠纷调解仲裁体系，依法妥善化解各类涉地经营矛盾纠纷，维护土地流转各权利主体的合法权益。四是建立整村流转农户承包地风险防范机制。
顾幸伟：现代农业的基本特征是农业生产的专业化、标准化、规模化、集约化。土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路，一定规模的土地集聚有利于发展现代农业，但也不能违背农民意愿强迫集中土地拼规模，严格把握好土地经营权流转和集中的度，防止土地过度集中到少数人手中。
总的来看，农业适度规模经营要与城镇化进程、农村劳动力转移规模、农业科技进步、生产手段改进程度、农业社会化服务水平提高相适应。我省有些地方已经进行了有益的探索，英德市西牛镇小湾村属于典型的传统农业村，但大量劳动力外出务工或迁入城区，此前耕地闲置和土地抛荒现象较为普遍。
近年来，小湾村以开展农村综合改革试点为契机，大力推进“资源变资产、资金变股金、农民变股东”改革，按照适度规模、综合配套、集约利用的原则，首先在新城村民小组开展先行试点，发动村民整合村中350亩耕地，引导带动石下、塘面、蒲桥岭等其他村民小组陆续推开土地整合工作。目前，小湾村连片完成耕地整合治理共4700多亩，将每家每户原本零散细碎的10几块水田集中整合至一户两块，发展特色产业，壮大集体经济，带动农民增收致富。
顾幸伟：我省农村缺资金、缺人才，缺先进的管理，为发展现代农业，工商企业进入农业是必要的。近年来，一些工商企业在从事农业产前农资供应、产后农产品加工销售等同时，还直接租赁农户承包地从事农业生产环节，流入企业的承包地面积呈逐年上升趋势。从实践情况看，工商企业进入农业，有利有弊，总体上利大于弊，可以带来优良的品种、先进的技术和经营模式，这是我们发展现代农业最急需的。
对工商企业直接租赁农地，我认为必须坚守底线，严禁“非农化”，决不允许借土地流转之名搞非农建设。工商企业进入农业，重点要做好规范引导和扶持服务工作，具体涉及工商企业租赁农地问题，关键是做好风险防范，前面我已经讲过，就是全面执行工商企业集中连片租赁农户承包地分级备案制度，加强事中事后监督管理。建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度，对受让方的农业经营能力或资质等作出明确规定。加强对流转合同履约情况的跟踪监管和对流转土地用途的跟踪监控，确保流转土地不改变土地性质和用途，不得降低耕地的基础地力，切实保护基本农田，坚决遏制农地“非农化”。
顾幸伟：这位网友反映的问题存在普遍性，《中华人民共和国农村土地承包法》明确规定，承包农户可以依法采取出租（转包）、互换、转让或者其他方式流转。土地经营权流转，当事人双方应当签订书面流转合同。承包方将土地交由他人代耕不超过一年的，可以不签订书面合同。《意见》也特别强调，在县的指导支持下，镇加强土地流转服务，引导土地流转双方签订《广东省农村承包土地经营权流转合同》，这个合同是省里统一制定，并在全省统一推广使用的示范合同文本。签订合同对于保障流转双方当事人权利尤为重要。
土地经营权流转合同一般包括以下条款：（一）双方当事人的姓名、住所；（二）流转土地的名称、坐落、面积、质量等级；（三）流转期限和起止日期；（四）流转土地的用途；（五）双方当事人的权利和义务；（六）流转价款及支付方式；（七）土地被依法征收、征用、占用时有关补偿费的归属；（八）违约责任。
努力向上：我外出打工，家里的承包地已经给村里拿去对外发包，政策上对承包地经营权流转有什么保障？
顾幸伟：《中华人民共和国农村土地承包法》明确承包期内不得随意收回承包地，不得随意调整承包地，这是农村土地承包法的核心内容，有利于保护进城农户的土地承包经营权。承包农户进城落户的，在承包期内引导支持其自愿有偿在本集体经济组织内部转让土地承包经营权，或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权。在这里我也说说土地流转风险防范的问题。
《意见》也指出，农村承包土地经营权流转要坚持依法自愿，不得搞强迫命令，不能剥夺和非法限制农民承包土地权利，严格把握好土地经营权流转和集中的度。需要特别强调的是，是否整村流转土地，必须尊重农民意愿，不能为了追求土地经营规模而强制农民整村流转土地；整村流转农户承包地要通过农村产权流转管理服务平台规范交易，与承包农户签订流转合同，进行合同鉴证；各地要摸清承包地整村流转底数，建立矛盾纠纷化解工作预案；整村流转农户承包地各个环节要及时公示公开，鼓励引入第三方，对整村流转承包地进行风险评估；农业农村部门要对工商企业整村及跨村大面积流转承包地把关。
责任编辑：林冬娜、邓小云
文章来源：广东省人民政府
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